FEDERALISMO FISCAL E AS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS - Advogado na Penha - Advogado Marcelo Fidalgo

O Brasil é uma Federação. Nesse sistema, descentralizado, as atribuições são divididas entre os entes do Estado; no caso brasileiro, União, Estados e Municípios. Para uma autonomia real, é necessário que também exista uma autonomia financeira, por isso, em nosso sistema, é dada especial importância ao princípio do federalismo fiscal. Nele, assim como as atribuições são dividias entre os diversos entes, também o são a arrecadação e a competência tributári

A justificativa para a escolha do federalismo fiscal é que, nesse sistema descentralizado, haveria uma melhor alocação de recursos. A lógica é que existem funções estatais que são mais bem realizadas por entes mais próximos a população, como o transporte coletivo pelos municípios, por exemplo. Para que esses entes consigam atingir melhor eficiência na administração dessas funções, a autonomia financeira é necessária. Outra vantagem dessa descentralização é o aumento da participação das comunidades locais na política e administração pública já que essas comunidades atuam diretamente como agentes das políticas públicas mais presentes na vida dos cidadãos.

A Constituição Federal teve como um de seus princípios norteadores o federalismo fiscal. Em seu título VI, do Sistema Tributário Nacional, a Constituição dividiu a competência para instituição de tributos e a sua arrecadação. A União ficou com a competência para instituir: o Imposto de Importação, de Exportação, de Renda, de Produtos Industrializados, de operações financeiras, da propriedade rural e das grandes fortunas; os Estados e o Distrito Federal ficaram com o imposto de transmissão causa mortis e doação, de circulação de mercadorias e de propriedade de veículos automotores; os Municípios com os impostos de propriedade predial e territorial urbana, transmissão intervivos, e os serviços de qualquer natureza.

Além da divisão de competência tributária, a Constituição também dividiu a arrecadação entre os entes da Federação, através das transferências obrigatórias. Essa divisão foi feita de maneira a tornar a arrecadação previsível, para que os entes possam ter controle de suas receitas para poderem planejar seus gastos futuros. Foi com esse intuito que a Constituição de 1988 foi tão detalhada nesse tema. As transferências governamentais são o principal meio de promover um equilíbrio financeiro entre as atribuições constitucionais de determinado entes e de suas receitas. As transferências governamentais também possuem a função de diminuição das desigualdades regionais. Elas possibilitam que entes mais pobres, com arrecadações pequenas, tenham suas receitas aumentadas através dessas transferências obrigatórias. Assim, com uma receita maior, Municípios pobres, por exemplo, poderiam oferecer serviços mais próximos aos de Municípios ricos.

As transferências obrigatórias estão reguladas do artigo 157 ao 162 da Carta Magna. Neles estão previstas as transferências da União para os Estados, no artigo 157, da União e dos Estados para os Municípios, no artigo 158. O artigo 160 é essencial para a efetividade do federalismo fiscal, e provavelmente, mesmo sem a sua existência, seu conteúdo seria considerado implícito na Constituição. Ele veda a retenção ou restrição às transferências obrigatórias; porém, essa vedação não impede o condicionamento da transferência desses recursos ao pagamento de créditos anteriores e ao cumprimento do artigo 198 da Constituição.

Portanto, o caráter obrigatório das transferências intergovernamentais é essencial para a efetividade do federalismo fiscal. Caso a União, por exemplo, tivesse a faculdade de transferir ou não determinado recurso para os Municípios, a autonomia do ente recebedor estaria comprometida; a União poderia exigir determinada contrapartida para a realização desse repasse ou até mesmo não o fazer. O Município não teria segurança de receber esse recurso e por isso não teria previsibilidade de sua receita e não poderia planejar seu orçamento com precisão.

As Transferências Voluntárias

Porém, além das transferências obrigatórias, existe outro tipo de transferência em nosso sistema financeiro: as transferências voluntárias. Transferência voluntária é, segundo o artigo 25 da Lei complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, “a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.” Portanto, as transferências voluntárias possuem um regime jurídico totalmente oposto ao rígido das transferências obrigatórias. Essa flexibilidade dessas transferências procurou dar maior maleabilidade ao nosso sistema financeiro. A questão a ser discutida nesse trabalho é se essa maleabilidade foi em prejuízo ao sistema federativo e ao federalismo fiscal. Como conciliar as transferências voluntárias com o federalismo fiscal? Elas afetam a autonomia dos entes subnacionais?

Primeiro, é bom situar o montante das transferências voluntárias perante as transferências obrigatórias. Juliana Di Pietro, no livro Federalismo Fiscal, organizado por José Maurício Conti, salienta que, em 2001, das transferências da União para Estados e Municípios, 61,36 bilhões de reais correspondem a transferências constitucionais e apenas 5,56 bilhões de reais correspondem a transferências voluntárias. Portanto, apenas 7% das transferências desse ano foram voluntárias. Uma análise apenas desses dados poderia indicar que esse tipo de transferência, dada sua pouca participação proporcional, não teria o condão de influenciar na efetividade do federalismo fiscal. Porém, a análise não é tão simples.

A transferência voluntária é um mecanismo utilizado para "desengessar" a rígida transferência de recursos estabelecida constitucionalmente. Muitos municípios possuem orçamento muito pequeno, com a quase totalidade de suas receitas sendo oriundas do Fundo de Participação dos Municípios. Geralmente, estes Municípios gastam praticamente todas suas receitas com verbas de custeio, não possuindo recursos para fazer investimentos em obras públicas, escolas, postos de saúde, etc. As transferências voluntárias tem o objetivo de superar essa deficiência e fornecer recursos para a realização dessas obras. Nesse panorama, é muito clara a importância e dependência que esses entes possuem desses recursos para a plena realização das políticas públicas de sua gestão e de como esses entes repassantes, sejam Estados ou União, tem o condão de influenciar a gestão do ente inferior. Neste sentido, afirmar, apenas baseado nos números apresentados no parágrafo anterior, que as transferências voluntárias não ameaçariam o federalismo fiscal é ilusório e equivocado.

Em Artigo publicado no site Consultor Jurídico, o professor José Maurício Conti, cita que muitas vezes é mais relevante ao prefeito de determinado Município ficar em Brasília barganhando recursos da União do que administrando sua própria cidade. "A forma como hoje se encontra, o sistema de transferências voluntárias transforma nossos prefeitos em verdadeiros `Indiana Jones` modernos: embora não vão à Índia ou ao Peru em busca de tesouros enterrados, são constantemente forçados a deixar a cidade que deveriam administrar para deslocar-se à Esplanada dos Ministérios brasiliense atrás das polpudas transferências voluntárias bem escondidas nos gabinetes dos burocratas". Nesse sentido, as transferências voluntárias são inconciliáveis com o federalismo fiscal. O federalismo fiscal foi criado para dar segurança aos entes subnacionais das receitas que terá direito, sem estar sujeito aos caprichos dos entes maiores, União ou Estados. Os entes subnacionais poderiam calcular sua receita e gastos, planejando futuros investimentos; a eles competiria apenas administrar a receita e não barganhar e lutar por verba. A partir do instante em que se torna mais importante para uma boa administração de um prefeito barganhar receitas nos "subsolos" de Brasília do que administrar sua própria cidade há um problema; torna-se claro que não há autonomia para esses entes, pelo menos não suficiente para a realização de investimentos. Não importa se esse fato ocorre por uma má administração do Município, que comprometeu toda sua verba em gastos de custeio, ou por uma má estruturação de nosso sistema financeiro, que teria dado atribuições desproporcionais as receitas para determinados entes; o que importa é que as transferências voluntárias criam uma situação de hierarquia entre os entes contrária à autonomia prevista constitucionalmente.

Outro ponto é que, geralmente, as transferências voluntárias são efetuadas para a realização de projetos específicos. O ente repassante analisa se deve ou não repassar recursos para que seja realizada determinada construção, obra, investimento, etc. Essa análise prévia do ente concedente, por si só, já afeta a autonomia do ente subnacional já que ele ficará dependente de uma prévia aprovação do ente repassante para realizar o investimento pretendido. Esse sistema de transferência de recursos para uma obra específica é justamente o que a Constituição procurou impedir ao prescrever a obrigatoriedade das transferências integovernamentais; neste caso, é o ente doador que decidirá se determinado projeto deverá ou não receber transferências do recurso e, portanto, se ele sairá ou não do papel. Ao se transferir recursos, independentemente do uso que será dado, a autonomia do ente seria preservada e ele teria a discricionariedade de definir onde essa verba seria melhor alocada.

Por isso, a definição de critérios para a realização ou não da transferência voluntária é uma das principais questões para diminuir a interferência do ente repassante na autonomia dos demais. Atualmente, os critérios para essas transferências não são claros e nem objetivos, sendo caracterizados pela discricionariedade. Sem uma clara delimitação de como deverão ser realizadas essas transferências, há muito espaço para sua utilização como barganha política e para que aliados sejam privilegiados em detrimento de adversários. Caso o prefeito de determinado Município seja do mesmo partido que o presidente da República, por exemplo, poderia a União inflar esse Município de recursos com o fim de ajudar na administração de seu companheiro de partido e catapultar sua carreira política. Isso também poderia "forçar" prefeitos da oposição a debandarem para partidos da base aliada do governo. Essa situação desrespeita o princípio do federalismo fiscal que busca exatamente o contrário, um desatrelamento das receitas de determinado ente a critérios subjetivos e políticos.

Foi a essa conclusão, de que critérios mais claros para as transferências voluntárias são necessários, que chegou estudo de Teonio Wellington Martins, publicado no site do Tribunal de Contas da União. Defendeu-se que há muito espaço na regulação dessas transferências, que elas devem ter regras mais bem delimitadas para que prevaleça o critério técnico. Contraditoriamente a própria sugestão apresentada, esse estudo concluiu que, dentre os convênios analisados por Wellington Martins, não teria sido notada influência política entre o alinhamento político de prefeitos e governadores e as transferências de recursos através dos convênios. Portanto, nesse estudo, não foi identificado um dos principais temores do mau uso das transferências voluntárias: o favorecimento de aliados e o desfavorecimento de adversários.

Porém, mesmo com critérios claramente objetivos de quais entes receberão ou não recursos, ainda é questionável se há ou não a quebra da autonomia dos entes. Ao prescrever quais critérios determinadas obras devem ter para receber ou não recursos, o ente repassante já está, automaticamente, decidindo quais obras deverão ou não ser construídas. Apesar desses critérios objetivos prevenirem doações partidárias, barganhas políticas, defendendo o princípio da impessoalidade na administração pública, a autonomia desses entes ainda é afetada. Outros projetos, que esses entes subnacionais consideram mais necessários dos que os previstos nos requisitos do ente repassante, não poderão ser realizados por não interessar aquele ente. Portanto, ao se repassar a verba para a realização de obras específicas, a liberdade de se escolher qual é o investimento mais urgente e necessário para a população local estará afetado e, também, a autonomia desse ente.

Porém, também há um grande argumento de que as transferências voluntárias não afetam o federalismo fiscal e a autonomia financeira dos entes subnacionais: os recursos das transferências voluntárias são do ente repassante, nada o obrigando a repassar esses recursos a outros entes. A decisão de se esses recursos serão transferidos para outros entes ou serão gastos é unicamente dele. Ao escolher repassar essa verba para entes subnacionais, ele o faz segundo a sua autonomia própria, com seus objetivos próprios, não desrespeitando a autonomia dos entes previstas na Constituição. Essa autonomia dos entes está garantida nas competências tributárias e nas transferências obrigatórias, as transferências voluntárias estando no rol de discricionariedade do ente concedente. Ao escolher repassar determinada verba para outro ente, o ente repassante não o decide com o intuito de dar a autonomia para esse ente de como gastar o dinheiro. O ente repassante já decidiu como deve ser utilizado o dinheiro, repassando para outro ente apenas devido a uma vantagem comparativa em que esse ente, por estar mais próximo da população, possui. Nesse sentido, não haveria conflito com o federalismo fiscal. O fim foi está estabelecido pelo detentor do recurso, cabendo ao ente subnacional apenas executá-lo. Um exemplo é a construção de postos de saúde: a União decide que eles necessitam ser construídos e que determinados Municípios não possuem verba para essa obra; por isso, disponibiliza recursos para esses Municípios executarem essa construção. Esse Município tem melhores possibilidades para executar essa obra de forma mais efetiva, pois ele conhece melhor a região, sabe qual a área mais necessitada, conhece os custos de obra na região, tem melhor condição de organizar uma licitação local, de fiscalizar a obra, etc, além de ser sua atribuição Constitucional. Por isso, com critérios técnicos perfeitamente estabelecidos, não haveria qualquer confronte entre as transferências voluntárias e o federalismo fiscal e a autonomia dos entes.

Na Teoria, o argumento de que as transferências voluntárias não afetariam o federalismo fiscal se demonstra bem convincente: não há desrespeito a divisão de competência tributária e nem a divisão de arrecadação estabelecida constitucionalmente; essas transferências são um recurso a mais a esses entes. Porém, na prática, esses entes, principalmente os municípios, se demonstram completamente dependentes desses recursos para efetuar seus investimentos. Dessa forma, a União, na prática, define quais investimentos serão feitos por determinados entes subnacionais e tem a liberdade de privilegiar aliados políticos e desfavorecer adversários